การถกเถียงเรื่อง “การขยายอายุเกษียณราชการ” ในประเทศไทย กลายเป็นหนึ่งในประเด็นสาธารณะที่สะท้อนทั้งความเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างประชากร เศรษฐกิจ และความเชื่อเกี่ยวกับบทบาทของผู้สูงอายุในสังคมอย่างชัดเจน ช่วงปลายปี 2568 ประเด็นนี้ถูกผลักขึ้นมาอยู่ในความสนใจของสังคมอีกครั้ง เมื่อวันที่ 30 ตุลาคม 2568 ที่ตึกนารีสโมสร ทำเนียบรัฐบาล นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายกฎหมาย ให้สัมภาษณ์ต่อสื่อมวลชนถึงความคืบหน้ากรณีที่นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มีคำสั่งให้ศึกษาแนวคิด “การขยายอายุเกษียณราชการหลังอายุ 60 ปี” โดยมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ร่วมกับกรมบัญชีกลางและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำการวิเคราะห์ผลกระทบในมิติต่าง ๆ อย่างรอบด้าน
คำสั่งดังกล่าวเกิดขึ้นบนฐานความจริงที่ว่าประเทศไทยกำลังเข้าสู่ “สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์” หรือ Aged Society อย่างเต็มตัว ลักษณะสำคัญของช่วงเปลี่ยนผ่านนี้ ได้แก่ อัตราการเกิดที่ต่ำกว่าอัตราการตายต่อเนื่อง อายุขัยเฉลี่ยของคนไทยที่สูงถึงระดับ 70–80 ปี การลดลงของจำนวนคนวัยทำงานอย่างต่อเนื่อง และภาระงบประมาณบำนาญที่รัฐต้องแบกรับยืดยาวออกไปกว่ายี่สิบปีหลังเกษียณของข้าราชการแต่ละคน กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระบบราชการไทยกำลังยืนอยู่บนทางแยกสำคัญระหว่างโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป กับแบบแผนเกษียณอายุราชการที่ยังคงยึดติดกับเกณฑ์อายุ 60 ปีซึ่งถูกออกแบบในยุคที่คนมีอายุขัยสั้นกว่าปัจจุบันอย่างมาก (มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย, 2566)
ในวันต่อมา ประเด็นเรื่องสังคมสูงวัยและภาระของคนวัยทำงานถูกขยายความต่อในเวทีสาธารณะ เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2568 นายบวรศักดิ์ได้กล่าวปาฐกถาพิเศษหัวข้อ “อนาคตท้องถิ่นไทย กับการเลือกตั้ง อบต.” ในงานเสวนาของสถาบันพระปกเกล้า “ปักหมุดเลือกตั้ง อบต. 69 กับความคาดหวังของสังคมไทย” ที่ศูนย์ราชการแจ้งวัฒนะ ตอนหนึ่งของปาฐกถาได้ชี้ให้เห็นว่า สังคมไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยเต็มรูปแบบอย่างชัดเจน คนเกิดน้อยกว่าคนตายติดต่อกันหลายปี ทำให้สัดส่วนผู้สูงอายุมากกว่าคนวัยทำงานมากขึ้นเรื่อย ๆ ตัวเลขในปัจจุบันอยู่ในจุดที่ “คนทำงาน 2 คน ต้องดูแลผู้สูงอายุ 1 คน” และในอีกประมาณ 10 ปีข้างหน้า แนวโน้มดังกล่าวอาจรุนแรงถึงขั้นที่ “คนทำงาน 1 คน ต้องดูแลผู้สูงอายุ 1 คน” ซึ่งสะท้อนภาระเชิงโครงสร้างที่สูงอย่างไม่เคยมีมาก่อน
ภายใต้บริบทนี้ รัฐบาลจึงให้สำนักงาน ก.พ. ศึกษาความเป็นไปได้ของการขยายอายุเกษียณราชการขึ้นเป็น 65 ปี โดยให้เหตุผลว่าคนที่เข้าสู่ระบบราชการมีแนวโน้มลดลง ในขณะที่รูปแบบชีวิตและค่านิยมการทำงานของคนรุ่นใหม่ โดยเฉพาะกลุ่ม Gen Z และ Gen Alpha ให้ความสำคัญกับความสมดุลชีวิต–การทำงาน เข้ามาทำงานไม่นานก็ลาออก ทำให้ยากต่อการรักษากำลังคนที่มีเสถียรภาพในระบบราชการ กล่าวได้ว่าการขยายอายุเกษียณไม่ได้เป็นเพียงการตอบสนองต่อโครงสร้างประชากรสูงวัย แต่ยังเป็นการตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรมการทำงานของคนรุ่นใหม่ด้วย
ควบคู่กันนั้น กลไกทางกฎหมายและนโยบายก็ไม่ได้หยุดนิ่ง หลายหน่วยงานของรัฐได้เริ่มขยับอายุเกษียณไปก่อนแล้ว เช่น ผู้พิพากษาและอัยการที่เกษียณอายุ 70 ปี และข้าราชการในสถาบันอุดมศึกษาที่เกษียณอายุ 65 ปี ทำให้เกิดคำถามสำคัญในสังคมว่า เหตุใดบางวิชาชีพในระบบราชการจึงสามารถทำงานต่อถึง 65–70 ปี ในขณะที่ข้าราชการส่วนใหญ่ยังต้องเกษียณที่ 60 ปี อย่างแข็งทื่อ ความไม่สมดุลนี้ทำให้ประเด็นการขยายอายุเกษียณกลายเป็นหัวข้อร้อนที่ถูกถกเถียงในหลายวงการ ทั้งด้านนโยบาย แรงงาน เยาวชน และสังคมโดยรวม
บทความนี้จึงมุ่งอธิบาย “นัยเชิงนโยบาย” ของการขยายอายุเกษียณราชการ ผ่านการเชื่อมโยงสามมิติหลัก ได้แก่ โครงสร้างประชากรและตลาดแรงงาน ระบบเกษียณและสวัสดิการภาครัฐ และทัศนคติของสังคมต่อผู้สูงอายุในระบบราชการ โดยใช้ทั้งข้อมูลเชิงระบบจากงานวิจัย และสถานการณ์ร่วมสมัยที่กำลังเกิดขึ้นจริงในสังคมไทยปัจจุบัน
บริบทโครงสร้างประชากรและแรงงาน: เหตุผลเชิงโครงสร้างของการขยายอายุราชการ
งานวิจัยด้านประชากรและผู้สูงอายุชี้ชัดว่าภายในปี 2583 ประเทศไทยจะมีผู้สูงอายุราวหนึ่งในสามของประชากรทั้งประเทศ ซึ่งถือเป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างครั้งใหญ่ (มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย, 2566) การที่อัตราการเกิดลดต่ำกว่าการตายอย่างต่อเนื่องทำให้จำนวนเด็กและเยาวชนเข้าสู่ระบบแรงงานลดลง ในขณะที่กลุ่มอายุ 60 ปีขึ้นไปยังคงขยายตัวต่อเนื่องจากพัฒนาการด้านการแพทย์และสาธารณสุข
ในมิติของแรงงาน ข้อมูลจากการสำรวจภาวะการทำงานของผู้สูงอายุไทยในช่วงปี 2547–2562 สะท้อนให้เห็นว่าการมีส่วนร่วมของกลุ่มอายุ 50–59 ปียังคงสูง แต่สัดส่วนของผู้ที่ยังทำงานเมื่อเข้าสู่อายุ 60 ปีขึ้นไปกลับลดลงอย่างชัดเจน โดยเฉพาะในกลุ่มที่อยู่ในระบบราชการหรือเอกชนในระบบ ซึ่งมีเกณฑ์อายุเกษียณกำกับ (เฉลิมพล แจ่มจันทร์, 2563) การลดลงนี้ไม่ได้เกิดจากการหมดศักยภาพของผู้สูงอายุเท่ากับข้อจำกัดเชิงนโยบายและโครงสร้างงานที่ออกแบบมาให้ “ปิดประตูการทำงาน” เมื่อถึงอายุ 60 ปี
เมื่อพิจารณาร่วมกับข้อมูลที่นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายกฎหมาย ย้ำในเวทีสาธารณะ ซึ่งชี้ว่าปัจจุบันคนทำงานสองคนต้องดูแลผู้สูงอายุหนึ่งคน และในเวลาไม่นานอาจกลายเป็นหนึ่ง ต่อหนึ่ง สถานการณ์ดังกล่าวทำให้คำถามเรื่อง “ใครจะเป็นกำลังหลักของประเทศในอีก 10–20 ปีข้างหน้า” ชัดเจนและเข้มข้นขึ้น การคงแรงงานสูงวัยให้อยู่ในระบบนานขึ้นจึงเป็นหนึ่งในคำตอบที่รัฐหลีกเลี่ยงได้ยาก
ระบบเกษียณอายุราชการไทย: กลไก สวัสดิการ และความท้าทาย
ระบบเกษียณอายุราชการของไทยที่กำหนดให้ข้าราชการส่วนใหญ่เกษียณที่อายุ 60 ปี เป็นผลจากการออกแบบในยุคที่คนมีอายุขัยเฉลี่ยต่ำกว่าปัจจุบันมาก ระบบเงินเดือนและบำนาญถูกผูกไว้กับอายุเกษียณอย่างแนบแน่น ตั้งแต่โครงสร้างขั้นเงินเดือน ไปจนถึงอัตราบำนาญที่คิดจากเงินเดือนขั้นสุดท้ายก่อนเกษียณ (การเกษียณอายุราชการในระบบราชการไทย, ไม่ระบุปี) นั่นหมายความว่า การเลื่อนอายุเกษียณแม้เพียง 3–5 ปี ย่อมกระทบต่อสมดุลการจ่ายเงินเดือนและเงินบำนาญทั้งระบบ
งานวิจัยเรื่อง “ผลกระทบด้านมหภาคและจุลภาคของการขยายอายุเกษียณ” ของวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย แสดงให้เห็นภาพที่ซับซ้อนของผลกระทบนี้อย่างชัดเจน กล่าวคือ ในระยะสั้น ภาระค่าใช้จ่ายด้านเงินเดือนของรัฐจะเพิ่มขึ้น เพราะข้าราชการยังอยู่ในระบบนานขึ้น แต่ในระยะยาว การเลื่อนอายุเกษียณช่วยชะลอการเริ่มจ่ายบำนาญ ทำให้ภาระงบประมาณบำนาญในช่วงปลายชีวิตของข้าราชการแต่ละคนลดลงเมื่อเทียบกับเกณฑ์อายุ 60 ปีเดิม (วิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2556) เมื่อมองในระดับมหภาค การขยายอายุเกษียณจึงเป็นมาตรการที่มีทั้ง “ต้นทุน” และ “ผลประโยชน์” ที่ต้องชั่งน้ำหนักอย่างรอบคอบ
นอกจากนี้ ยังมีมิติด้านเส้นทางความก้าวหน้าในสายงานที่ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงอยู่เสมอ การที่ข้าราชการระดับกลางและระดับสูงอยู่ในตำแหน่งนานขึ้น อาจทำให้โอกาสเลื่อนตำแหน่งของรุ่นใหม่ช้าลง ซึ่งถูกมองว่าเป็นผลกระทบเชิงลบจากมุมมองของคนรุ่นใหม่ แต่ในอีกด้านหนึ่ง การสูญเสียบุคลากรที่มีประสบการณ์จำนวนมากพร้อมกันเมื่อครบ 60 ปี ก็ทำให้ระบบราชการสูญเสีย “ทุนความรู้เชิงปฏิบัติการ” ครั้งใหญ่ที่ไม่สามารถถ่ายทอดได้ทัน หากไม่ออกแบบช่วงเปลี่ยนผ่านอย่างเหมาะสม (การเกษียณอายุราชการในระบบราชการไทย, ไม่ระบุปี)
ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา สำนักงาน ก.พ. จึงเริ่มศึกษารูปแบบการขยายอายุเกษียณแบบ “ยืดหยุ่น” ที่เปิดโอกาสให้ข้าราชการเลือกเกษียณในช่วงอายุระหว่าง 60–65 ปี ตามความพร้อมด้านสุขภาพ สมรรถนะ และความต้องการส่วนบุคคล มากกว่าจะกำหนดเกณฑ์แข็งเพียงตัวเลขใดตัวเลขหนึ่ง (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, 2562) แนวคิดนี้เป็นความพยายามหาจุดสมดุลระหว่างความจำเป็นด้านแรงงานกับการเปิดโอกาสให้คนรุ่นใหม่เข้าสู่ระบบราชการ
ความสามารถในการทำงานและสมรรถนะของผู้สูงอายุในระบบราชการ
หนึ่งในคำถามสำคัญของการขยายอายุเกษียณราชการคือ ผู้สูงอายุมีสมรรถนะเพียงพอหรือไม่ที่จะทำงานต่อในบริบทที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ข้อมูลจากโครงการวิจัย Fit2Work (โครงการพัฒนาต้นแบบการสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคด้วยนวัตกรรมซอฟต์แวร์วิเคราะห์ภาวะสุขภาพกับการทำงาน) ซึ่งศึกษา “ความสามารถในการทำงานของผู้สูงอายุ” โดยใช้ดัชนี Work Ability Index (WAI) บ่งชี้ว่าผู้สูงอายุช่วงวัย 60–70 ปียังมีระดับความสามารถในการทำงานอยู่ในเกณฑ์ดี หากได้รับการดูแลสุขภาพและการปรับสภาพแวดล้อมการทำงานอย่างเหมาะสม (สมหญิง สายธนู, 2564–2567) ดัชนี WAI พบความเชื่อมโยงอย่างชัดเจนระหว่างภาวะสุขภาพเรื้อรัง ความเจ็บปวด และความสามารถในการทำงาน ดังนั้น การขยายอายุเกษียณจึงต้องมาพร้อมมาตรการส่งเสริมสุขภาพแรงงานสูงอายุอย่างจริงจัง ไม่ใช่เพียงการเลื่อนตัวเลขอายุในกฎหมาย
เมื่อพิจารณาร่วมกับงานวิจัยด้านแรงงานภาคเอกชนซึ่งพบว่า นายจ้างจำนวนมากมองว่าผู้สูงอายุมีจุดแข็งในด้านความรับผิดชอบ ประสบการณ์ และความละเอียดรอบคอบในการทำงาน (ชลธิชา อัศวนิรันดร, 2563) จะเห็นได้ว่าการคงผู้สูงอายุไว้ในตำแหน่งที่เหมาะสม โดยเฉพาะในบทบาทที่ใช้ความรู้เชิงลึกและประสบการณ์ เช่น งานกำกับนโยบาย งานวิชาการ หรือการให้คำปรึกษา อาจช่วยเพิ่มคุณภาพงานของระบบราชการได้ มิใช่เพียง “ประคองกำลังคน” เท่านั้น
เสียงของสังคมและความขัดแย้งระหว่างรุ่น
นอกเหนือจากข้อมูลเชิงโครงสร้างและเชิงนโยบายแล้ว ประเด็นที่ทำให้การขยายอายุเกษียณกลายเป็น “เรื่องละเอียดอ่อน” คือเสียงของผู้คนในสังคมที่มีมุมมองแตกต่างกันอย่างชัดเจน จากการเปิดพื้นที่แลกเปลี่ยนในเพจ the SPACE พบว่ามีทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและฝ่ายที่รู้สึกกังวลหรือไม่เห็นด้วยกับแนวคิดนี้
ฝ่ายที่เห็นด้วยมักให้เหตุผลบนฐานประสบการณ์เชิงปฏิบัติในชีวิตจริง มองว่าผู้สูงอายุยุคปัจจุบันมีสุขภาพดีขึ้น มีอายุขัยยืนยาวขึ้น และยังคงมีศักยภาพในการสร้างคุณค่าให้สังคม การเปิดโอกาสให้ทำงานต่อจึงเป็นทั้งการรักษากำลังคนในช่วงที่สังคมเกิดน้อยลงและเป็นการเคารพสิทธิของผู้สูงอายุที่ยังอยากมีบทบาทในสังคม ขณะเดียวกัน รายได้จากการทำงานยังมีส่วนสำคัญต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของผู้สูงอายุเอง โดยเฉพาะในบริบทที่ระบบบำนาญและเบี้ยยังชีพอาจไม่เพียงพอต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้น
ในทางกลับกัน ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยหรือมีความกังวลสะท้อนเสียงอีกด้านหนึ่งของสังคม โดยชี้ให้เห็นว่าการขยายอายุเกษียณอาจส่งผลกระทบต่อโอกาสเลื่อนตำแหน่งของคนรุ่นใหม่ ทำให้โครงสร้างการเติบโตในระบบราชการช้าลง เป็นอุปสรรคต่อการผลักดันคนรุ่นใหม่ที่มีความคิดและวิธีทำงานใหม่ ๆ เข้าสู่ตำแหน่งที่มีอำนาจตัดสินใจ นอกจากนี้ยังมีความกังวลเรื่อง “ความพร้อมของสมรรถนะ” ของผู้สูงอายุในบริบทที่โลกเปลี่ยนแปลงรวดเร็ว โดยเฉพาะในด้านเทคโนโลยีดิจิทัลและรูปแบบการทำงานยุคใหม่
เมื่อมองจากระยะไกล ความขัดแย้งเหล่านี้สะท้อนว่า ประเด็น “การขยายอายุเกษียณ” ไม่ได้เป็นเพียงเทคนิคทางนโยบายแรงงานหรือการจัดการสวัสดิการ แต่เป็นประเด็นที่ท้าทายชุดความคิดเกี่ยวกับ “คุณค่า” และ “บทบาท” ของคนต่างรุ่นในสังคมไทย การตัดสินใจเชิงนโยบายจึงไม่สามารถพิจารณาเพียงตัวเลขทางเศรษฐกิจและประชากรเท่านั้น หากต้องให้พื้นที่แก่เสียงและความรู้สึกของคนในแต่ละรุ่น โดยมีข้อมูลรองรับอย่างรอบด้าน
การขยายอายุเกษียณราชการในประเทศไทยจึงเป็นประเด็นที่อยู่บนเส้นตัดระหว่าง “ความจำเป็นเชิงโครงสร้าง” กับ “ความรู้สึกของผู้คนในสังคม” ด้านหนึ่ง โครงสร้างประชากรสูงวัย การลดลงของวัยแรงงาน และภาระงบประมาณบำนาญที่ยืดยาว ทำให้รัฐแทบหลีกเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องพิจารณาการขยายอายุการทำงานของข้าราชการ อีกด้านหนึ่ง ระบบราชการที่ออกแบบมาในยุคหนึ่ง กำลังปะทะกับค่านิยมของคนรุ่นใหม่ และความกังวลเรื่องความยุติธรรมระหว่างรุ่น
งานวิจัยเชิงประจักษ์จำนวนมากยืนยันว่าผู้สูงอายุยังคงมีศักยภาพในการทำงาน หากได้รับการสนับสนุนด้านสุขภาพและสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม ในขณะเดียวกัน การขยายอายุเกษียณก็สามารถออกแบบได้ในลักษณะ “ยืดหยุ่น” ที่ไม่บังคับทุกคนให้อยู่ในระบบจนถึงอายุสูงสุด แต่เปิดทางเลือกตามความพร้อมของแต่ละบุคคล หากนโยบายดังกล่าวออกแบบโดยคำนึงถึงทั้งมิติของสวัสดิการ ภาระงบประมาณ เส้นทางความก้าวหน้าของบุคลากรรุ่นใหม่ และเสียงของผู้ได้รับผลกระทบอย่างรอบด้าน การขยายอายุเกษียณราชการอาจไม่ใช่ “จุดแตกหักระหว่างรุ่น” แต่กลายเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างระบบราชการที่สอดคล้องกับสังคมสูงวัย และให้คุณค่าแก่คนทุกช่วงวัยอย่างสมดุลมากขึ้น
รายการอ้างอิง
การเกษียณอายุราชการในระบบราชการไทย. (ไม่ระบุปี).
ชลธิชา อัศวนิรันดร. (2563). รูปแบบการจ้างงานผู้สูงอายุในภาคเอกชนของไทย: ความยืดหยุ่น ผลิตภาพ และการคุ้มครอง.
เฉลิมพล แจ่มจันทร์. (2563). สถานการณ์และแนวโน้มสภาพการทำงานของผู้สูงอายุไทย.
เฉลิมพล แจ่มจันทร์. (2564). สถานการณ์แรงงานสูงอายุนอกระบบในประเทศไทย.
มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย. (2566). การส่งเสริมการทำงานของผู้สูงอายุ.
สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. (2562). ทัศนคติต่อการขยายอายุการทำงาน.
สมหญิง สายธนู. (2564–2567). โครงการพัฒนาต้นแบบการสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคด้วยนวัตกรรมซอฟต์แวร์วิเคราะห์ภาวะสุขภาพกับการทำงาน (Fit2Work).
วิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. (2556). ผลกระทบด้านมหภาคและจุลภาคของการขยายอายุเกษียณ.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2568ก). คำให้สัมภาษณ์กรณีการศึกษาการขยายอายุเกษียณราชการหลังอายุ 60 ปี, ทำเนียบรัฐบาล, 30 ตุลาคม 2568.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2568ข). ปาฐกถา “อนาคตท้องถิ่นไทย กับการเลือกตั้ง อบต.” งานเสวนา “ปักหมุดเลือกตั้ง อบต. 69 กับความคาดหวังของสังคมไทย”, สถาบันพระปกเกล้า, 26 พฤศจิกายน 2568.
the SPACE. (2568). การแลกเปลี่ยนความคิดเห็นของสาธารณะต่อประเด็นการขยายอายุเกษียณราชการ [โพสต์เฟซบุ๊ก].